文丨田先红 华中师范大学中国农村研究院、政治学部教授

01

监督悖论

我们在某地调研时发现，由于县乡政府本身缺乏运转、提供公共服务的常规资金，而各种项目资金又要求专款专用，因此县乡政府不得不整合甚至挪用项目资金。这种行为违背项目资金的使用规定。绝大多数干部并没有将项目资金据为己有，而是用于公共目的。该行为的产生确实有体制原因。如果监督部门放任不管，可能导致项目资金被挪用的现象更为严重，但若真要追究起来，乡镇干部也有冤屈，可能会挫伤干部干事创业的积极性。放任不管不行，监督过严也不行，便形成了所谓监督悖论。

02

体制生产的违规行为：监督悖论的根源

基层干部违规行为的产生，有其体制根源。由于体制本省某些环节未能理顺，而催生了基层干部的违规行为。

一是财政体制的问题。在县域，不少单位都是差额财政拨款单位。上级只为这些单位提供一部分预算资金，不足部分需要单位自筹。比如，在年终奖发放上面，上级只是为乡镇、部门提供发放年终奖的权利（机会），但是干部年终奖励的资金要由乡镇自筹。如果乡镇、部门无法筹集到资金，即使获准发放年终奖，实际上也无法发放。在M镇，近年来全镇干部仅年终奖的数额就是200万元。这200万元年终奖就需要乡镇自筹。若乡镇领导未能筹集到资金，年终奖无法发放，那么将会遭到全镇干部的埋怨。乡镇领导的权威受损。干部的工作积极性也将丧失。大家都指望着年终奖。据了解，在不发展、不修路的情况下，M镇仅是干部工资福利、基本公共服务支出缺口为400万元。如果要修路、要发展，则缺口更大。因此，乡镇主要领导面临着巨大的资金筹集的压力。M镇镇长说：“我跟书记两个人，一睁眼，就想怎么找钱。”

不过，让人疑惑的是，尽管各乡镇、部门都多多少少存在资金缺口，有的缺口还非常大，乡镇领导也经常抱怨不好筹钱，筹钱的压力很大，但最后似乎所有的缺口都得到了弥补。问题的关键就在于：乡镇、部门是如何弥补这些资金缺口的？

二是项目体制的问题。项目制是一种理性化的制度设计。它追求治理目标的合理化。它通过严密的流程、制度来实现资金投放目标。贫困县具有整合涉农项目资金的权限。但是整合的权限、边界不明确，导致允许整合的项目资金被整合，不宜整合的项目资金也被整合。此外，有些项目的设计确实与基层社会实际不符，如果严格按照上级的项目规划标准，则项目无法落地实施。县乡政府不得不变更项目计划，将项目资金用于其他地方，实质上构成了挪用项目资金的行为。

在常规财政资金不足的情况下，乡镇要自主发展，自寻出路，自己想办法筹钱。如果乡镇不设法筹钱，不仅无法满足基本需求（包括发放年终奖），而且更谈不上发展、出政绩。但是，无论是出于晋升还是其他因素考虑，乡镇领导普遍有打造政绩的动力。而要出政绩，要发展，就缺资金。在不允许借债的条件下，乡镇要解决资金问题，要么“吃项目”，要么自己想办法筹集资金。

为维持乡镇运转，乡镇必须确保资金链不断裂，让资金流动起来。对于乡镇而言，“现金流不能断了，断了就不能运转，要（让资金）流动起来。每一项如果冻在这里，就什么事都搞不成。”为确保资金链不断裂，乡镇采取的策略包括：

一是向上级争取工作经费。比如乡镇领导跟县领导沟通、协调，让县里给乡镇提供一些工作经费。尤其是年底，乡镇急需资金，此时是乡镇向县领导、县直部门争取工作经费的“旺季”。

二是向上级争取项目资金。一方面，不少项目资金当中设置有工作经费，可供乡镇使用。另一方面，乡镇还可以整合、挪用那些风险不大的项目资金。

三是拆东墙补西墙。比如在紧急情况下，将原本用于某项工作的资金挪用于其他方面，以解燃眉之急。

乡镇必须确保资金链条不断裂，要保证其财政盘子中有资金存在。如此，乡镇才能够维持运转。在运转的过程中，又可能产生新的资金需求，从而扩大资金缺口。乡镇就必须继续设法筹钱。乡镇如此，村一级也是如此，县一级同样如此。在县域，几乎各个层级、各个部门都有缺口，都要筹钱。为了筹钱，就难免产生违规行为。由于财政体制和项目体制未能理顺，而催生了这些违规行为。这些违规行为较普遍存在，获得了上级的默许。在县域基层，这些行为具有合法性。基层政府、基层干部突破财政管理制度的约束。当然，基层干部也必须把握底线，诸如救灾、扶贫、低保、五保的资金是红线，基层干部一般不敢触碰。

概言之，一方面，上级期待乡镇干部做事情，有政绩。乡镇干部要出政绩，就要发展。要发展就必须要拥有超出上级转移支付的额外资金；另一方面，上级转移支付的资金又只能满足乡镇保运转的需求。项目资金又规定了明确用途。因此，乡镇干部必须想方设法筹钱谋发展。包括将各种政策用足、打政策的擦边球。甚至违规挪用项目资金。而且，项目资金跟基层社会实际不符的情况确实存在。当大家都将挪用项目资金作为一种默契时，它便成为一种潜规则。违规行为的存在，为日后问责埋下了风险。

除了财政项目领域外，在其他一部分领域，也存在由体制塑造的“无奈”。概括起来，在基层，“体制的无奈”主要表现为两方面：

一是体制本身运转不畅产生的问题。比如，基层干部整合、挪用项目资金，就是由于财政体制本省未能理顺所致。又如，由于各部门之间权责分配不明问题，导致责任无法落实，工作无法开展，工程进展缓慢，最后纪检部门对有关干部进行问责。这类问题并非基层干部主观因素所致，而与体制本身运转不畅密切相关。

二是不可抗力产生的问题。比如，一些农业项目资金投入因为自然灾害、市场波动而失败，上级要对基层干部问责。问责的原因是项目资金投入“不精准”。按照项目设计要求，项目投入资金要产生效益，未产生效益，就是项目失败，就要问责分配项目资金的干部。

03

弹性问责：违规行为的有限监督

财政项目资金都规定了特定用途。只要基层政府整合、挪用，那么审计部门应该不难发现违规行为。尤其是随着财政制度规范化的增强，这些违规行为较容易被发现。对于这些违规行为，上级的基本态度是：审计但不追究。如果审计部门不进行财务审计，就是渎职、失职。审计之后是否处理，则是上级纪检监察等部门的职责。

上级纪检监察部门也面临两难抉择：如果全部介入调查处理，那么打击面太大，且不合情理；如果放任不管，那么违规行为可能愈演愈烈，并损及法律制度的权威。所以，上级纪检监察部门一般采取弹性问责的策略，会出面调查处理部分违规行为，但并不覆盖所有的违规行为。上级一般把握四条底线：一是违规行为的性质不是太严重，没有产生大的影响，上级没有明令要求调查处理；二是违规整合、挪用的资金被用于公共目的，基层干部没有将资金据为己有；三是违规行为没有触碰红线，没有整合、挪用明令禁止整合的专项资金；四是不告不理。只要没有人举报，一般不予介入调查。

因此，上级进行审计时，即使发现了这些违规行为，也可能因为法不责众而不得不作罢。上级也明知，这些违规行为很大程度上是体制塑造的，是基层干部在既定的制度环境下形成的一种默契。正是因为这些灰色地带的存在，赋予了基层干部灵活操作的空间。基层政府在常规财政资金紧缺的情况下，才能继续运转，才能发展，才能出政绩。如果纪检监察部门对这些违规行为一律查处，基层干部既缺乏常规财政资金，又无法从其他渠道获得资金支持，那么很可能催生更多的消极怠工行为。在这些违规行为已成默契的情况下，对基层干部进行追责也容易让他们“寒了心”，进一步强化他们“不干没错，干得多，错得多”的认知。

最终，纪检监察部门只能对这些违规行为采取有限监督的策略。某些上级明令要求查处的、性质严重的违规行为，纪检监察部门必须介入调查，并对有关责任人进行问责。有的即使被查处问责，上级也可能“高高举起，轻轻放下”。对于其他一般的违规行为，上级采取默认的态度。这样，基层就突破了双重约束：一是突破了财政制度约束，二是突破纪律、法律约束。

当然，基层干部的心态也是矛盾的：如果不突破约束，就无法发展、难以出政绩，甚至无法运转；如果突破约束，又容易留下风险隐患。二者难以两全。尽管上级对这些违规行为没有全面严厉追究，但基层干部仍然普遍表示出担忧。纪检监督的强化，问责的泛化，强化了基层干部的不安全感。基层干部担心这些违规行为会成为日后的风险隐患。一旦未来发生变故，曾经的违规行为就成了把柄。毕竟，违规是铁的事实。只要被揭发，涉事的基层干部难辞其咎。

04

走出监督悖论

在违规行为成为一种默契的情况下，如果监督过严，易造成打击面太宽，伤及基层干部积极性；如果放任不管，则违规行为加剧，并损及法律制度的权威，监督悖论由此形成。走出监督悖论，在加强监督、强化法律制度权威的同时，根本出路在于进一步理顺体制关系。

国家近年来不断加大对基层干部的监督力度。通过各种制度建设、技术手段强化对基层干部的监控。但是，在体制关系未能理顺、乡镇必须寻求制度外财力来源的情况下，基层的各种违规行为就不可避免。由于乡镇同时面临着发展和财政的双重压力，使其不得不去设法甚至违规寻求各种财源。在乡镇基本需求无法满足的情况下，越限制、监督，就越倒逼乡镇去寻求额外的资源。上级强化对基层干部的问责，可能因为法不责众、不了了之，有损法律制度的权威；也会使得基层干部人人自危，不敢干事创业。基层干部避责行为蔓延。

监督的初衷是促进基层政府行为合规性。当前，自上而下的监督体系不断完善，但是基层的制度体系没有理顺，结构性地塑造了一些不规范行为。对于这些非规范行为，基层政府已经形成了一套共识（属潜规则）。在监督强化的环境下，不规范行为的雷暴风险日益增加。由此造成的局面是：一方面，体制不断催生非规范性行为；另一方面，对基层干部非规范行为的监督问责在不断强化。上级如果聚焦在问责基层干部上，可能会掩盖体制／制度体系本身的问题。

因此，基层治理现代化转型应该以合理化的制度体系为基础，采取疏堵结合的方式，既要监督问责又要顺体制机制，使基层干部真正拥有干事创业的资源和空间，而监督又更加卓有成效。未来国家的重点应该放在怎样进一步改进财政转移支付制度、项目资金配置和使用制度等，使财政资源分配更为合理，为基层提供更为充裕的常规财政资金。

最后，需要说明的是，本文无意为基层干部的违规行为辩护。实际上，基层干部的某些违规行为确实具有主观因素，需要严厉监管和惩处。本文主要分析的是由于体制未能理顺而导致的违规行为，阐明这一违规行为形成的具体机制，并指出解决这一问题的重点方向所在。