22年前，夏宝贵的门面被租用作通道。10年租期满后，他将通道恢复成门面后却被湖南省郴州市城管局拆除。郴州市城管局认为，夏宝贵将已规划核实为通道的部位改建为商铺，存在未取得《建设工程规划许可证》擅自建设违法行为。

法院一审支持了夏宝桂的诉求，认为夏宝桂是基于对相关政府部门的信赖，从而对该门面进行改建，但二审法院支持郴州市城管局的诉求，撤销一审判决。

在夏宝桂看来，收回租赁的通道，按规划恢复成门面，是一件天经地义的事情。可是直到现在，经过一次行政复议，两次行政诉讼，他仍未如愿。

▲涉事“6号门面”现状

出租“门面”做通道

租期满恢复被认定为“违建”

2002年，蒋临生、夏宝桂等人从郴江经济技术开发中心购买香雪路岔路口路段土地使用权建房，于2003年12月取得了《建设工程规划许可证代用证》。经郴州市规划主管部门批准，香雪路地块1栋底商住宅楼首层为商业铺面，并增设负一楼为杂房，其中位于香雪路210号房屋也就是“6号门面”归夏宝桂所有。

建房时需封闭三里田村岔路口组历史上的老路。为了遵守与岔路口组临香雪路十户村民的承诺，郴州市北湖区郴江经济技术开发中心在2005年5月与蒋临生签订了《租用门面做通道的协议》（下称协议），暂时租用“6号门面”及地下室两层作为当地农民的进出通道，期满再恢复门面。

2014年11月26日，因当地农民已有其他进出通道选择，经开中心不再租用6号门面，双方签订终止《协议》，并付了15万元租金。

▲《租用门面做通道的协议》截图

但夏宝桂组织施工恢复门面却受阻。“协议到期后我立刻就组织了施工，部分村民已经习惯了走这个通道出行，他们阻止施工，每次我恢复一点后就举报，要求我拆掉。”

郴州市城管局接市查违办交办件和市民实名举报信，反映关于“北湖区香雪路210号消防通道被占用改成商铺，影响通行”一事，郴州市城管局的执法支队住房建设规划大队执法人对该案进行调查取证。

2021年6月24日，郴州市城管局出具行政处罚决定书，认为夏宝桂将已规划核实为局部架空座通道使用的部位改建为商铺，当事人存在未取得《建设工程规划许可证》擅自建设违法行为，责令夏宝桂限期自行拆除该店铺。

已经终止租用，为何不能恢复成门面呢？夏宝桂遂即向郴州市人民政府申请行政复议。

在行政复议决定书中，郴州市人民政府认为，郴州市城管局作出的行政处罚决定程序合法，处罚适当。所涉建筑“虽原规划为车库杂房，但竣工验收为通道”。

▲城管部门认定被恢复的涉事门面为违建

红星新闻记者注意到，郴州市城管局作出处罚的依据来源于两份文件，《建设工程(历史遗留问题)竣工规划核实意见书》（下称历史问题意见书）与《郴州市建设工程规划验收竣工测量报告》（下称测量报告），证明了北湖区香雪路210号于2017年11月通过了规划核实，当事人夏宝桂改建的部位在规划核实时为局部架空通道，不是商铺，未计入计容建筑面积。当事人夏宝桂改建商铺的行为发生在该项目竣工规划核实之后。

夏宝桂不认可上述两份报告。他表示，2010年8月，郴州市规划技术服务中心对私宅进行了规划验收竣工测量行政确认，因租赁协议仍在履行中，6号门面和地下车库两层被经开中心改成了临时通道，故郴州市规划技术服务中心就按现状测量成通道出具了《测量报告》。在原郴州市规划局2017年11月制发的《历史问题意见书》则维持了《测量报告》的内容，仍按现状将第6建筑定性为通道。

“当时此行政确认并未履行通知义务，我本人、经开中心工作人员和其他业主均未到测量现场说明情况，当时我就提出了对委托书的异议和‘通道’、‘门面’的定性异议，但郴州市规划技术服务中心承诺等门面恢复后再进行重新测量和定性，门面恢复后也来再次测量过。”夏宝桂向记者提供了恢复门面后的最新的测量报告，显示106室用作商业服务。

夏宝桂遂即对郴州市城管局、郴州市人民政府提起行政诉讼，要求撤销两份决定。案件一审胜诉，郴州市城管局提起上诉，夏宝桂二审败诉。

一审业主胜诉

但判决下达前几天门面被拆除

一审判决书载明，在2018年9月，当地国土、规划、街道等相关部门就“燕泉街道三里田村岔路口组临时通道纠纷问题”召开了专题会议进行研究并形成了会议纪要，其称在核实规划要求中明确：该临时通道实为门面，规划验收只是对现状的确认，业主请求按规划方案恢复门面符合原规划审批的要求，按原规划审批实施合法。

▲被租赁作为通道的“6号门面”

一审法院由此认为，夏宝桂是基于对相关政府部门的信赖，从而对“6号门面”进行改建，“按照信赖利益保护原则的要求，行政相对人基于对公权力的信任而作出一定的行为，这种行为所产生的正当利益应当予以保护，行政机关不能随意作出对行政相对人不利的处分。”并认为郴州市城管局在未查清事实由来，直接套用相关条文将夏宝桂的建设行为定性为违法建设。因此法院认为，处罚决定认定事实不清，证据不足。

然而就在一审法院下达判决的前三天，2022年3月23日，据红网报道，北湖区多部门组成专项工作组依法对北湖区香雪路210号房屋业主夏某在三里田村岔路口组非法占用消防通道建商铺的违法建筑进行了拆除。

二审法院认为，根据相关规定，2016年6月8日启用的《郴州市城乡规划局房屋建设工程竣工规划核实意见书》，为房屋建设工程竣工规划核实的有效凭证。2020年11月16日，郴州市自然资源和规划局出具《关于蒋临生房屋规划审批及核实的情况说明》载明：蒋临生等28户房屋可列入历史遗留问题，按现状进行规划核实。2017年11月，经工作人员现场核实，房屋局部架空作通道使用，其所提交的《测量报告》，也注明该处为架空，未计入建筑面积。原郴州市城乡规划局于2017年11月24日核发了《历史问题意见书》。

于是，二审法院认为夏宝桂将已规划核实为局部架空作通道使用的案涉建筑改建为商铺，按照相关法律规定，应当申请办理建设工程规划许可证，夏宝桂在未取得建设工程规划许可证擅自建设的行为违法，由此撤销了一审判决。

相关部门“原则同意”恢复门面

业主申请再审被驳回

夏宝桂称，收回租赁的通道，按照最初的规划恢复成门面，“本是一件天经地义的事情”。自2014年回收通道后，因为这些纠纷，夏宝桂表示自己不仅没有收到收益，还为此装修门面、打官司花了不少钱。

针对此事，4月10日，郴州市城管局一名工作人员向红星新闻记者表示，事情的起因是当地村民一直强烈投诉通道被封一事，“案涉建筑原来是通道，在建了另外的通道后，夏宝桂将通道改成门面，于是当地群众一直到各个部门举报上访，案件最终移送到城管局，进行了依法依规的办理。”

▲恢复后的“6号门面”被拆除

对于记者询问该通道最早被规划为门面一事，该名工作人员称，所涉案件法院已判决，围绕城管局的执法行为是否合法的关键点，在于对通道的定性。“如果自然资源和规划局定性这个（门面）是合法的，我们也没办法走到行政拆除的环节。”

此后，郴州市自然资源和规划局办公室工作人员向红星新闻记者表示，该事件以法院判决为准。红星新闻记者从郴州市自然资源和规划局纪检部门相关人员了解到，此事一直由相关人员跟进，因历史原因该事件较为复杂，相关人员都在积极履职推动解决这个问题。

二审败诉后，虽心有不服，夏宝桂也按照城管、法院要求，重新向郴州市北湖区自然资源局办理建设规划许可证，希望尽早恢复门面。2022年7月21日，郴州市北湖区自然资源局送达的回复称：原郴州市规划局于2003年下达的“关于香雪路地块1-3栋建筑方案的批复”、“关于香雪路地块1-3栋建筑施工图的批复”和建设工程规划许可代用证仍然具有合法性，原则同意夏宝桂参照以上批复文件执行，恢复建设香雪路地块1栋6号门面及车库。

夏宝桂将此回复作为新证据提交至湖南省高级人民法院申请再审，希望能维持一审判决。2022年11月29日，湖南省高级人民法院驳回了再审请求，认为上述回复并不能否定原郴州市城乡规划局出具的《历史问题意见书》的效力。故夏宝桂认为其合法权益受到损害，应通过其他途径寻求救济。

红星新闻记者 罗丹妮